我国 “城中村” 改造模式比较分析

作者:张鸿雁时间:2015-11-18 09:30:20  来源:  阅读次数:760次 ]
前言: “城中村”改造是中国快速化城市进程中的一个特有
现象。从上个世纪 90 年代开始, 我国的城市化进程明显加快, 各
级城市都在纷纷扩张, 城中村问题虽然是我国的普遍性问题, 但
存在明显的地区性差异以及改造模式的差异。
1、 “城中村” 的定义及改造的必要性
广义上讲, “城中村”是指已纳入城市总体规划发展区内的
农村土地,现状情况是农业用地比例已经很少甚至没有, “城中
村” 村民的就业已经脱离传统的农业, 已经变更成非农产业的新
型村落。村民的社会生产、 生活方式已基本达到向城市社区类型
的转变, 但 “城中村” 村民文化素质、 思维方式仍与城市社区内涵
存在着一定的差距。 “城中村” 不仅是对城市物质环境的改造, 更
要解决好经济、 社会、 文化等改造内容, 而且还包括结构、 功能和
改造居民生活方式和社会保障体系的改变和重塑等问题。因此,
我国绝大部分城市建设都必然要面对 “城中村” 改造的阻碍和压
力。狭义讲, “城中村” 特指那些农地已非农化, 村民已居民化, 村
庄也已转变为城市建设用地,只是生活习惯和建筑景观上仍然
是农村模式的社区部落, 习惯上称为 “城市中的村落” 。
“城中村” 作为城市不可忽视的重要组成部分, 目前已成为
城市进一步发展的制约, 因此, 对 “城中村” 的改造势在必行。改
造 “城中村” 是实现城市物质形态现代化的需要; 是实现城市社
会结构和社会管理现代化的需要;是改善城市环境和社会治安
的需要; 是盘活城市资产, 提高城市土地利用效率, 使城市资产
升值的需要; 也是提高人居环境和生活质量的需要, 是事关全面
建设小康社会的具有重要战略意义的大事。
2、 城中村改造现行主要模式
“城中村” 改造模式可分为政府主导改造、 村民自主改造、 半
市场合作化模式、 市场化改造模式等若干类型。
2.1 政府主导改造模式
政府主导改造模式以山西晋城的 “土地储备” 和浙江杭州的
“撤村并居” 较具代表性。由政府确定总体规划、 制定政策、 调控
土地市场,把整个城中村改造区域的土地纳入土地收购储备轨
道, 实行拆建分离、 净地出让, 除回迁房和公益服务设施划拨供
幵 地外,经营性用地一律公 出让,出让所得返还用于城中村改
造, 从而建立土地运营和城市建设的良性循环机制。
2.1.1 优点
当地政府行使行政权力,通过行政命令制定的整村拆迁改
造安置政策, 最低限度的保护了村民的经济利益, 这样就能整体
有序地推进城中村改造活动。有利于政府充实利用有限的城市
发展空间, 最大限度地整合土地资源, 改善城市环境。
2.1.2 问题
政府的角色错位。政府服务本应在市场经济条件下, 作为市
场经济和市场参与主体利益的监管与调控者,如果直接参与城
中村改造, 不符合市场规律与政府所处的法律地位。
相悖于村民自治规定。农村村民实行自治, 由村民群众依法
办理自己的事情。因此, 农村自治的主体与城中村改造活动的主
体应该是村民, 若政府包揽城中村改造活动, 显然违背了村民自
治制度, 极大的削弱了村民与村集体的主体作用。
地方财政面临着资金缺口压力。由于前期拆迁补偿和安置
费用, 政府财力有限, 而城中村改造一般都需大量的改造费用,
一般地方政府全力承担该项费用较困难。
2.2 村民自主改造模式
村民自主改造模式以广州市的 “一村一策” 改造最为典型。
按照 “先行试点、 积极稳妥” 的原则, 选定典型完成改造规划的编
制, 取得经验后, 逐步在全市范围内开展。坚持决不允许房地产
开发商插手, 以村集体和村民个人出资为主, 市、 区两极财政视
情况, 对编制规划设计方案及建设事业公共设施、 基础设施给予
适当支持。这种方式不仅可以相对简单地加快推进改造工作, 也
有利于长远的整体开发规划。
2.2.1 优点
村集体经济组织、 村民主体地位得到承认和体现, 村民享有
平等的参与拆迁补偿方案制定等民主权利,这样也充分调动了
村民改造的积极性。政府在城中村改造中充当指导者的法律地
位,理顺了城中村改造活动中的政府、 村集体、 村民三者关系,并
有利于政府服务功能的发挥。
破解了城中村改造资金短缺的难题,减少政府的财政支出
的风险。当然,这种模式是建立在政府优惠政策的基础之上(包括
对城中村基础设施,公共设施建设政策扶持等), 适用于具备雄厚
的村集体资产和集资能力强的村民所在村。
2.2.2 问题
改造的资金普遍短缺。因改造费用一般从几千万元到数几
百亿元甚至更多, 一般的村庄显然无法负担。村民住宅拆迁补偿
标准是不同的。村集体经济组织经济实力也存在差异, 这种拆迁
补偿标准在各城中村是无法统一,这样就造成了城中村各村民
在改造时意见并不能完全一致,会引发村民之间, 村民与村集体
之间矛盾不断的情况出现, 致使改造工作难以顺利推进。
2.3 半市场合作化改造模式
半市场合作化模式是指村民在自发改造的基础上,由所在
改造的村按市场规律引入实力雄厚的房地产开发企业,依托其企业的资金实力,技术实力和建设经验,与该企业签订合作协
议, 明确双方责、 权、 利关系, 以完成城中村改造的权利和义务。
深圳半市场合作化改造措施,毫无疑问是全国半市场合作
化改造措施的经典案例。深圳岗厦与大冲两个城中村,因旧城改
造拆迁而造就了十名 “亿万富豪” 。
2.3.1 优点
坚持城中村改造的主体地位的是村民, 村集体经济组织。村
民及村集体经济组织是承担城中村改造任务的主角,负责改造
方案, 拆迁补偿安置方案的制定、 组织和实施, 这是实行村民自
治的结果。在当地政府改造政策的指导下, 村运用市场选择合作
对象, 解决改造资金不足的障碍。期望收益也提高了城中村土地
开发的投资者的积极性。通过合作协议, 双方的经济利益也获得
法律保护。
2.3.2 问题
采取半市场合作化改造模式进行改造时,须具备两个前提
条件: 一是政府在改造政策上给予支持, 即政府许可房地产投资
商参与城中村改造活动。因地产商利益最终依赖房产的销售, 如
果政府不予配合, 将导致改造后的房产产权不能入市交易, 那么
销售房产将没有任何法律保障, 无法实现其销售利润。二是村民
对于城中村改造的自发自觉程度高,这是确保在现行规制范围
与村民自治制度内,选择有信贷实力的房地产开发企业签订合
作合同, 进行顺利实施改造的保障。
2.4 市场化改造模式
这种模式亦称开发商主导模式,即城中村改造方案由地方
政府公布,将建设用地与开发用地统筹一并招标并提供优惠政
策, 通过市场招标方式, 开发商获得改造主体资格后筹集资金,
完成改造过程中的拆迁补偿,安置回迁及开发土地建设等方案
并进行实施改造。
珠海市的改造采取了以市场运作为主导、政府给政策的策
略: 在 “城中村” 改造中政府没有直接投入一分钱, 而是巧用市场
之手, 通过定原则、 定规划、 给政策, 吸引房地产商投资旧村改
造。此外珠海市决定 3 年内在城区不再新批房地产用地, 为 “城
中村” 改建腾出市场空间。
2.4.1 优点
幵 因 发商的直接参与, 使得市场竞争加剧, 符合市场规律,
避免了行政权力干涉改造引发矛盾, 村民是政府政策的受益体,
不需付出改造成本, 村民利益得到切实保障, 政府只需提供优惠
的投资改造政策, 不需投入较多财政资金, 使得有限的财政资金
可用于改造的公共基础设施上, 提高了政府服务水平。
2.4.2 问题
政府制定城中村改造方案,使得村民、 村集体经济组织做为
被动群体只能接受改造,这种模式本质上体现了政府改造意志,
是政府主导改造模式的变形。政府通过市场谈判招标方式引入
的地产商参与改造, 地产商在 “有利可图” 的前提下, 很容易地导
致村民利益受到侵犯。城中村改造项目的成败往往完全依赖于
地产商的商业信誉,村民的安置回迁补偿协议一旦不能及时按
协议兑现, 村民将陷入进退两难局面。
3、 结论
“城中村” 问题和矛盾的实质主要是利益在国家、 集体和个
人之间的再分配, 再调整的问题。因此, 无论采取何种模式都需
要使政府的利益、 农民的利益、 投资者的利益达成理性的一致。
作为 “城中村” 改造的实施者, 政府、 村集体和开发商在不同的改
造模式中所扮演的角色各有侧重。但是作为城市的经营者, 政府
必须参与到 “城中村” 的改造工作中来, 通过其杠杆作用, 均衡各
方利益。除多方主体的利益协调之外, 模式的选择还要充分考虑
现有政策、 改造的可行性、 资金约束、 改造的项目品质等诸多方
面。改造选取何种模式, 是综合评价的结果, 至于选择方法, 可在
借鉴已有经验的基础上, 根据实际情况不断的摸索和创新。
总而言之, 由我国国情所决定, 今后相当长一个时期内, “城
中村” 改造是我国城市发展的一个重要主题, 如何在城市化进程
中解决好这一问题具有现实意义和长远的历史意义。
参考文献
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文].中山大学.2001.94—97
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[5]李钊. “城中村” 改造途径的思考[J].安徽建筑.2001(3):8-9
个人简介
张鸿雁 (1981.7-) , 女, 山东省青岛市人, 研究生, 工程师, 主
要研究方向为项目管理

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